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论监狱机关执法公信力的构建

英德监狱 林奕波

时间:2014-01-26     来源:本网站    访问量:21147   

    近来年,随着社会监督力量的不断壮大及国家法制建设的日渐完善,监狱机关作为维护社会稳定的“防火墙”、“化解炉”,逐渐成为社会关注的焦点。胡锦涛总书记关于“政法机关的执法能力,集中体现在执法公信力上”的论述标志着党和国家将执法公信力建设提升到了事关全局的战略高度。监狱机关执法公信力是整个社会诚信体系中重要的组成部分,如何构建监狱机关执法公信力,增强监狱机关执法权威,是一个值得研究和亟待解决的问题。
    一、监狱机关执法公信力的内涵
   (一)公信力的词源解释与涵义
    公信力源自拉丁语credere,在《现在汉语词典》中,其解释为:“使公众信任的力量”,有学者以英文public crediability或ability to win public trust来解释公信力,其意为:“公众信誉度,赢得公众信任的能力”。公信力既是一种社会系统信任,同时也是公共权威的真实表达,蕴含公众对公共权力的信任和公共权力对公众的信用双层意思。公信力的构建对社会系统信任以及社会生活的良序建设具有重要意义。
   (二)监狱机关执法公信力的基本内涵
    监狱机关执法公信力是监狱机关与公众之间的动态、均衡的信任交往与相互评价,是一个具有双重维度的概念:从权力运行角度分析,监狱机关执法公信力是监狱机关在执法过程中以其公平、正义、效率、人道、民主、责任等获得公众信任的资格和能力;从受众角度分析,监狱机关执法公信力是公众普遍地对监狱机关执法权力的运行及结果具有信任和心理认同感,并因此自觉服从和尊重其运行及运行结果的一种状态和社会形象。
    二、 监狱机关执法公信力缺失的原因探究
   (一)主观因素
    1.执法理念偏差。监狱人民警察的执法理念决定监狱机关执法的质量和效果,由于诸多原因,目前监狱人民警察的执法素质还难以适应日益提高的执法理念,主要表现为:一是执法不公平。有的警察法制观念淡薄,对罪犯不能做到一视同仁,讲关系、循私情,不讲原则办事,削弱了法律的尊严和权威性。二是执法不廉洁。有些警察在个人利益驱动下,认为“有权不用,过期作废”,利用职权收受、索要或侵占罪犯及其亲属的钱物,严重损害了监狱人民警察的形象。三是执法不作为。部分警察不严格履行职责,对罪犯的申诉、控告、检举和合理诉求、违纪违法行为不及时处理,说教能力差,业务水平低,在个别事件的处理过程中证据意识缺乏,法律文书书写不规范。四是执法不文明。一些警察在执法过程中管理方法简单,态度粗暴,随意性大,滥用裁量权,有的不尊重罪犯人格,执法用语冷、硬、横、粗,耍特权、抖威风等等,这些行为致使监狱人民警察的形象在公众心中大打折扣。
    2.公信力意识缺乏。有的监狱机关对执法公信力的内涵、重要性缺乏正确的认识,对提升监狱机关执法公信力缺乏科学的判断和准确的把握。在实际工作中,没有认真倾听公众对监狱机关执法效果的评判,没有真正把群众满意作为检验监狱工作成效的最根本的标准,不善于抓住时机对群众及时进行宣传引导,对涉及群众利益的执法环节没有做好解释说明,使群众不明真相,产生对警察执法行为的误解,导致了监狱机关执法公信力的弱化。
    3.执法机制存在不足。任何执法行为都需要强而有力的法律制度作为保障,《监狱法》是调整监狱机关执法的主体性法律,2012年10月26日,第十一届全国人大常委会第二十九次会议发布了《关于修改(中华人民共和国监狱法)的决定》,但修改并没有触及《监狱法》在国家法律体系的定位问题,并没有回应《监狱法》颁布18年来累积的制度需求,缺少设计警察权利受到损害时的救济途径,监狱执法工作常陷入较为被动的局面。另一方面法律法规对监狱人民警察在特殊情况下,如对罪犯抗改、谩骂警察、出工不出力、不需要减刑的罪犯违规违纪等行为,该采取何种方式、方法解决,没有具体的实施细则,具有震慑性打击抗改分子的手段滞后甚至缺失,这些都是困扰监狱机关有效执法的现实问题,导致出现部分警察“不敢作为、不愿作为”,使社会公众对监狱机关执法信任度大为下降。
   (二)客观因素
    1.社会环境的影响。我国正处于经济转轨和社会转型时期,各种利益矛盾交织、冲突加剧,加之社会贫富差距大及各种腐败现象的存在,社会不稳定因素大量增加,“信访”不“信法”的现象不断发生。在复杂、敏感的社会环境下,监狱机关的执法工作稍有一点瑕疵,都可能引起社会公众的不满。
    2.媒体舆论的影响。截至2013年6月底,我国网民规模达5.91亿,互联网普及率为44.1%,网络已经成为时下人们交流、沟通、互动的一种重要的工具,网络和新闻媒体对监狱工作监督的影响也越来越大。随着公众对监狱机关执法行为的关注,部分新闻媒体为了吸引公众眼球,追求轰动效应,夸大、歪曲事实,对舆论环境和舆论导向产生不良影响,致使监狱机关执法公信力受到损害。
    3.罪犯构成的影响。当前,监狱押犯成分异常复杂,罪犯功利改造现象突出,维权畸形,把依法严格管理视为对其权利的侵犯,当他的某种要求(如减刑、假释、保外就医、疾病治疗、工种调换等)未能达到时,以自伤自残、消极改造、对抗警察等方法,故意给警察制造麻烦、出难题,影响了正常的监管秩序,为监狱人民警察的执法带来诸多困惑,容易诱发执法疲惫。
    4.公众对监狱工作理解不足。我国监狱长期以来处于封闭状态,一直以来笼罩着浓重的神秘色彩,罪犯除了与亲属接见以外,很少有与外界接触的机会和渠道,公民的知情权、监督权、参与权无法落实。尽管监狱历来重视对罪犯权利的保护,并通过行之有效的措施促使罪犯在满怀希望中得到改造,但仍被认为是野蛮和黑暗的场所。
    三、监狱机关执法公信力的提升途径
   (一)加强警察队伍建设,塑造监狱人民警察良好形象
“政以人治,业以才兴”,要有效提升监狱机关的执法公信力,最根本的还是要从人的角度入手,建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质监狱人民警察队伍。一是要抓好监狱人民警察职业道德建设,把警察职业道德的基本要求变成执法、行刑工作的规则、机制,牢固树立和自觉践行“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观,养成良好的执法形象,真正使监狱人民警察成为社会公平正义的守护者。二是要抓好监狱人民警察纪律作风建设,对严重损害人民群众利益的人员,要依法依纪予以追究,坚决把害群之马清除出警察队伍,确保警察队伍的纯洁性。三是要推进警察队伍专业化建设,进一步改善警察队伍的年龄、文化和专业结构,深化警察队伍分类管理试点,提高警察队伍把握运用法律政策能力、群众工作能力、信息化实践应用能力及突发事件处置能力等,着力提高对违反监规纪律罪犯的处理方法和技巧,及时探索新的执法手段解决执法中表现出来的困惑和尴尬。
   (二)健全监狱执法机制,推进执法规范化建设
    法律的制定本身具有一定的滞后性,随着我国监狱发展转型的加快,各种新型的矛盾和纠纷不断涌现,健全监狱执法体制已经成为提升监狱机关执法公信力的迫切要求之一。只有经过不断完善机制建设,为监狱机关执法活动提供更为全面可靠的依据,才能保证监狱执法结果更加公正,更能让公众对监狱机关的执法产生信服。一是要完善法律体系。加快立法步伐,尤其是加快对《监狱法》的修改调整步伐,尽快出台监狱法实施细则,形成比较完善的执法体系,解决立法滞后而影响执法的局面,确保监狱人民警察能在科学完备的制度框架内按规办事,依规执法。二是要规范执法程序。规范执法是监狱工作的生命线,监狱机关要进一步细化监狱行刑程序的有关规定,保障法定程序的严密性,尤其是对罪犯减刑、假释、保外就医等重要执法行为的办理程序严格规范,缩小对罪犯改造主观评价的余地和自由裁量权。三是要强化监督机制。建立健全内外结合的执法监督制约机制,充分利用信息化手段,加强执法监督信息系统,推行执法活动网上管理、监督、考评新机制,实现对执法活动的实时化、动态化、现代化监督,广泛接受来自各级人大和人大代表、民主党派和人民团体等组织的民主监督,确保权力正确、合法行使。
   (三)丰富教育改造内涵,努力提高罪犯改造质量
    把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准,是中央对监狱工作提出的一个划时代的实践命题。罪犯改造质量的高低,直接关系到罪犯刑满释放后,回归社会的融入和接纳,直接关系到社会公众对政府的信任和监狱本身的形象,“改造人”已经凸显为监狱工作的第一任务。一是要突出教育在内容设置上的“实用性”。结合当前的社会热点和监狱开展的活动,紧紧抓住社会需求及罪犯求知学技的兴趣点,着眼于提高罪犯刑满后的生存能力,大力开展职业技能培训、出监前教育,最大限度地提高罪犯出监后融入社会的生存能力。二是要突出教育在教学方法上的“灵活性”。进一步加强与社会联合办学,把封闭式的教育方式尽快向开放式的教育方式转变,发挥好社会志愿者队伍的作用,实现改造罪犯主体的多样化,教育内容的社会化,使监狱教育改造罪犯融入社会的发展方向。三是要突出教育在师资选用上的“专业性”。成立优秀警察师资库,建设一支有教学特长、实践经验丰富、理论修养较深的教育改造工作骨干队伍,邀请专家、教授走进监狱举办报告会或讲座,充分利用社会资源参与罪犯教育,为罪犯顺利回归社会提供教育支持,以实实在在的努力求得人民群众对监狱工作的最大信任和支持。
   (四)完善狱务公开制度,不断丰富执法公开形式
   “流言止于真相,公信源自公开”,监狱的神秘主义是监狱机关执法公信力的天敌,狱务公开、透明是司法正义的内在要求,是获得社会支持和公信力的重要手段。监狱机关要进一步推进监狱工作社会化,主动公开有关监狱信息,接受社会监督,更好地服务于和谐社会的建设。一是要强化基础工作,依法公开罪犯减刑、假释、保外就医、计分考核、行政奖惩等执法活动的执法依据、法定条件、执法程序、执法结果等,确保权力在阳光下运行,公众就不会对监狱执法工作产生“暗箱操作”的怀疑。二是要完善定期通报和新闻发言人制度,定期向社会公开监狱机关的重大决策、重要工作、重大案件等信息,保障群众对监狱工作的知情权、参与权、监督权和建议权。三是要进一步推行电子政务,加快推动网络化办公步伐,构建执法工作网络监督评价体系,使公众通过网络足不出户便可了解监狱信息,发表个人意见和建议,不断提高监狱机关依法行政能力和服务水平。四是要建设开放式监狱,实行“监狱开放日”,定期接受群众来访,允许群众走进监狱实地,展示监狱工作成绩的同时让公众了解监狱存在的困难和问题,调动积极因素,共同推进监狱体制改革,提高监管水平和罪犯教育改造质量,促进监狱机关执法公信力的提升。
   (五)注重与媒体的良性互动,增强应对网络舆论的能力
    监狱机关和舆论监督都是以追求社会公平与正义为终极目标的,都是实现我国社会主义法制不可或缺的基本要素,监狱机关要加强与媒体打交道的能力,提高善待媒体、善用媒体的能力。一是要畅通与媒体良性互动的渠道,加强相互间的了解和配合,借助媒体的影响力,使监狱工作走出大墙、走向社会,逐步加深公众对监狱工作的理解和支持,使监狱工作在广为社会和群众知晓认同的情况下,实现公信力的提升。二是要建立健全网络舆情监测预警机制和突发事件舆论应急机制,及时掌握监狱舆情,妥善应对敏感事件,对公众进行正确的舆论引导,主动回应社会关切,用正确的舆论占领网络舆论阵地,从而增强监狱机关的执法公信力。
    四、结语
    监狱执法是刑事司法的最后一个环节,是公平正义的最后一道法治防线,监狱机关的执法公信力很大程度上影响着全社会对法治的信心。因此,监狱机关必须牢固树立执法为民的思想,始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,把执法活动作为保护和落实人民利益的途径,不断积累监狱机关的执法公信力,满足新时期公众对监狱工作的新要求、新期待。