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监狱绩效管理初探

深圳监狱 高飞

时间:2012-02-24   来源:本网站  访问量:16969



    摘要:监狱是国家刑罚执行机关,承担着惩罚和改造罪犯的特殊职责,其管理水平的高低,不仅事关刑罚目的实现,还影响到社会稳定和经济建设大局。近年来,随着经济社会的不断发展,监狱正面对着一些新形势和新要求。要确保适应形势发展要求,更好履行监狱职能,必须进一步提高监狱管理水平。绩效管理作为一种现代管理理念,在提高管理水平和工作绩效方面具有重要作用,并已被大多数发达国家政府和企业广泛应用。在我国,十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和国务院2008年政府工作报告中,也明确要求“推行政府绩效管理和行政问责制度”。因此,在监狱工作中引入绩效管理,既符合国家政策要求,同时也是形势所需。对此,本文特作相关探讨。
关键词:监狱  绩效管理  初探

    一、绩效管理概述
    所谓绩效管理,是指为提高工作绩效所实施的管理模式。绩效管理作为首先在企业兴起和应用的管理模式,其首次被引入政府管理是在美国,并取得较好效果。基于实践经验的总结,美国总审计署把绩效管理归纳为:“绩效管理是一个由相互补充的三大环节构成的动态过程,包括确定战略方向、制定年度目标和测度体系、报告绩效水平。”依据此观点,绩效管理主要包括以下三个部分。
   (一)战略规划:让绩效管理有计划地实施
    俗话说:凡事预则立,不预则废。开展绩效管理,首先要明确工作绩效“向什么方向提高”和“怎么提高”的问题。因此,战略规划是绩效管理的前提和基础。
    1.工作绩效“向什么方向提高”
    关于这个问题,组织使命无疑是其答案。使命是组织的价值追求和工作核心,提高工作绩效必须以实现组织使命为最终目的。但是,由于使命是一个相对较笼统的概念,要保证绩效管理的可操作性,还需要确立相应的目标体系。因此,战略规划的第一步是要明确组织使命,并设立相应的目标体系。需要强调的是,目标体系是组织使命的延伸,必须以组织使命为核心来构建。
    目标体系的内容包括两部分:一是战略目标,对应的是某一项工作职责;二是绩效目标,即为实现战略目标而对工作进行的细化分解,要求必须是量化的、可直接测定的、以评估为基础的目标。量化,就是要用数据说话;可直接测定,就是数据可以被采集确认;以评估为基础,就是数据在纵向时间上有对比、在横向空间上有比较。之所以要对绩效目标的设立做出这样的要求,是为了确保绩效目标的明确性和可考核性。
    同时,绩效目标的设立必须要具有可实现性,即在充分考虑各种制约因素后,对目标进行合理预期。用通俗的话讲,就是要“看菜吃饭”、“量体裁衣”。但是,考虑各种制约因素,并不是要一味强调客观困难、滋生畏难情绪,而是要对这些因素进行认真分析后,寻找解决办法,确保目标实现。
    2.工作绩效“怎么提高”
    工作绩效的提高,既有赖于组织内部的紧密协作和高效运行,又会受制于一些外部因素。因此,战略规划的第二步,是要对影响绩效提高的内、外因素,设定针对性措施。在战略规划阶段,由于这些措施主要是基于对未来可能性的分析,并设定的假设措施,因此往往采取思路性的表述方式。
    影响绩效提高的内部因素,主要表现为资源配置使用水平。这种资源包括人力、财力、物力等有形资源,以及管理、信息等无形资源。针对性措施表现为资源配置使用手段,即为实现目标,如何更好地完善人事管理,更好地调配物力、财力,更好地理顺部门协作关系,更好地收集利用信息等。
    影响绩效提高的外部因素,主要表现为外部风险。针对性措施表现为外部风险应对策略,包括影响因素有哪些、具体影响体现在哪里、应对策略是什么等。
   (二)年度绩效计划:让绩效管理真正运转起来
    总体来说,战略规划更多地体现为思路。而要把这种思路转化为实际行动,关键就在于规划内的每个年度。因此,年度绩效计划是战略规划在年度内的细化,是绩效管理的主体部分。
    相对于战略规划,年度绩效计划存在以下不同:
    1.年度目标可能会低于绩效目标。战略规划通常具有较长的时间周期。绩效目标只要求在规划周期内完成,而并不要求在周期内的每一年度都实现。因此,周期内的每年年度目标一般呈现出逐年提高的趋势。
    2.资源配置使用手段和外部风险应对策略更具体。在战略规划周期内,每年遇到的具体情况会不尽相同。因此,资源配置使用手段和外部风险应对策略需根据当年的具体情况而确定。内容包括当年的资源需求、部门合作机制、外部影响因素及应对措施等。
    3.增加了数据采集确认方式等内容。绩效目标的量化,本身就要求采集、确认相关数据。年度目标作为绩效目标的细化和具体化,在这方面的要求更高。因此,为全面、正确衡量绩效状况,必须确立可靠的数据采集确认方式。
   (三)绩效考核:让绩效管理真正发挥作用
    要准确评价绩效目标的实现情况,并保证绩效目标的实现,需要运用考核这一手段。考核的方式包括日常考核和年度考核。
    1.日常考核。即对日常绩效状况进行监测,及时发现工作中的问题并进行针对性改进,以此确保绩效目标的实现。日常考核的周期视情况而定,可以是一个月、一个季度或者是半年。
    2.年度考核。即对组织的年度绩效状况进行综合性分析和评价,并予以相应的奖惩措施。年度考核通常采用的是年度绩效报告的方式,其内容包括两部分:一是绩效水平展示,包括目标与实际完成情况的对比、纵向时间上的绩效水平对比、横向空间上的绩效水平对比;二是未完成目标的原因解释。具体的奖惩措施需根据组织的权限而设置。
    二、实施监狱绩效管理的原因
    绩效管理和其他管理模式一样,同属于管理的技术和方法。之所以要实施监狱绩效管理,是由于以下原因:
    1.实施绩效管理有利于强化监狱的主业意识。过去,由于受监管条件差、经费保障不足等客观条件限制,监狱机关的工作重心往往放在管理和生产上,改造工作是说起来重要、做起来次要、忙起来不要。随着监狱布局战略调整和体制改革的实施,这些客观条件已逐步得到改善,亟需监狱回归到改造罪犯的主业上来。但不可否认的是,当前依然存在着“重管理、重生产、轻改造”等错误倾向,暴露出使命感和责任感不强等问题。因此,要在新形势下推动监狱工作更好发展,必须在思想上强化主业意识。而绩效管理强调以使命为核心,要求以实现使命为工作的出发点和落脚点。实施绩效管理,显然有助于强化使命感和责任感。
    2.实施绩效管理有利于提高监狱的管理水平。当前,随着经济社会的不断发展,监狱押犯构成日益复杂,思想不稳定因素增多,为监狱安全和改造罪犯带来了新问题、新挑战。如何有效应对这些新问题,亟需进一步提高监狱管理水平。而监狱管理水平的高低,首先取决于监狱各级领导的管理能力。绩效管理是以结果为导向,即以最后取得的业绩衡量工作表现。其意思是,即使过程很忙碌,但如果没有实现预定的工作目标,甚至实际结果与预定目标背道而驰,同样不是好的绩效管理。因此,实施绩效管理,会迫使监狱各级领导思考一个问题:面对新的形势,自己需要作出哪些改进,才能确保完成工作目标。这无疑增强了他们的压力感,调动了他们自我改进的积极性。同时,这一反思、总结、改善的过程,也是自我改进、提升管理能力的过程。
    3.实施绩效管理有利于提高监狱的工作精细化水平。当今社会是“细节定成败”的社会。特别是对监狱机关来说,其面临的各种变量因素更多,不关注细节,后果往往会更加严重。以媒体报道的呼和浩特第二监狱罪犯袭警脱逃事件为例,由于对罪犯的管控不到位、不仔细,直接造成了警察牺牲的严重后果,更引起了强烈的社会负面评价。因此,做好监狱工作,必须提高监狱工作的精细化水平。而绩效管理的一个重要环节,就是要对绩效状况进行实时监测。监测的过程,也就是关注细节,从细节上发现问题、改进工作、解决问题的过程,这无疑会提高监狱工作的精细化水平。
    4.实施绩效管理有利于提高监狱警队的凝聚力。监狱工作做得好坏,取决于监狱警队,首要影响因素是监狱警队的凝聚力问题。绩效管理是以使命为核心,而使命是一种很好的正面导向,可引导警察实现从行使权力到履行职责的转变,并确保警察把个人工作融入到监狱的发展目标中,使个人努力与监狱发展相协同。同时,绩效目标的设立,建立在广泛参与的基础上。国外甚至采取了绩效协议的做法,即绩效目标是平等协商的结果,可以讨价还价,不是上级单方面强加给下级的,也不是下级对上级的单向承诺。这种广泛参与的结果,无疑会增强绩效目标的广泛认可性,从而增强警队凝聚力。
    5.实施绩效管理有利于提高监狱警队的执行力。就当前监狱工作而言,工作制度和规范是完备、健全的,关键在于制度是否落实到位。绩效管理设立有量化的目标体系。量化的目标为警察提供了极佳的工作指引,让其明白自己应该干什么,而这正是良好执行的前提条件。同时,绩效管理以考核为保证,并辅之以健全的奖惩措施。这种考核奖惩机制会让警察明白,自己的工作表现是和自己的切身利益紧密挂钩的,从而迫使警察约束规范自己的行为,并以自己的最大努力去实现目标。这正是良好执行力的表现。
    三、监狱绩效管理对策
    第一阶段:战略规划阶段
    虽然早在2008年,中央和国家就提出推进政府绩效管理,但由于缺乏一个指导全国性实践的规范性文件,政府绩效管理在我国尚处于探索阶段,各地实践千差万别。这一现状也直接反映到监狱机关。综合当前我国监狱情况,监狱绩效管理仍属于新事务。因此,实施监狱绩效管理,首先需要厘清对以下几个问题的认识。
    问题一:监狱使命是什么
    根据《监狱法》的相关规定,监狱使命应包含三个层次:第一个层次是要正确执行刑罚,这是监狱的固有责任,是监狱作为国家刑罚执行机关的性质所决定;第二个层次是要改造罪犯,这是监狱的社会责任,在《监狱法》中予以了明确规定,即“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则,将罪犯改造成为守法公民”;第三个层次是要预防和减少犯罪,这是监狱的最终价值追求,是通过前两个层次的使命予以实现,体现了刑罚目的。
    问题二:监狱目标体系包括哪些
    目标体系包括战略目标和绩效目标两部分。对监狱工作来说,战略目标具有共同性,而绩效目标由于受客观因素制约,需要根据各监狱具体情况而定。因此,本文仅在战略目标层面上作探讨。
    在正确执行刑罚方面,需对罪犯实施有效监管,防止罪犯通过暴力手段逃避刑罚;需规范警察执法,正确办理罪犯减刑、假释、保外就医等案件,防止非法提前释放或超期关押罪犯。对应的战略目标包括更完善的监管、更规范的执法。
    在改造罪犯方面,需通过严格的管理措施,使罪犯养成良好的行为习惯;需通过丰富的教育内容,为罪犯提供更有利的学习条件;需通过有效的劳动,培养罪犯的劳动意识,养成劳动习惯;需以罪犯再社会化为目的,实施社会化的改造手段。对应的战略目标包括严格的管理措施、丰富的教育内容、有效的劳动改造、社会化改造手段。
    问题三:影响监狱工作的因素及应对措施包括哪些
    在警队建设方面,要因岗选人,保证每个警察都能发挥自己的特长,做到人尽其才;要善于做好沟通工作,凝聚思想共识,保证每个警察都付出自己的最大努力;要加强警队培训,以工作能力的提升确保工作目标的实现;要实施必要的管理约束,以强有力的执行力推进工作。
    在物、财使用方面,要合理调配,集中力量办大事,减少不必要的浪费。
    在管理体制方面,要加强监狱各部门之间的协同合作,确保真正形成合力。
在信息资源方面,要拓宽信息收集渠道,并对信息进行有效的甄别、分析和采用,为监狱领导决策提供第一手资料。
    第二阶段:具体实施阶段
    具体实施阶段也就是年度绩效计划的实施。由于各监狱的具体情况不同,该阶段的具体措施会不尽相同。但主要内容一般包括:设立年度工作目标、建立全面的数据监测体系、建立问题反馈和改进机制、建立科学的考核机制、丰富奖惩手段等。
    四、监狱绩效管理中需注意的几个问题
    1.要善于抓好具体事务,更要善于统筹规划。针对上级机关而言,监狱机关是执行者,抓好各种具体事务理所当然。就监狱自身工作而言,监狱机关又是决策者,因此要善于统筹规划。但是,就当前监狱工作而言,满足于听口令、做动作的现象普遍存在,缺乏对监狱使命的系统思考和工作长期规划。这也造成工作主动性的缺失,往往是年年目标都一样,工作做到哪儿算哪儿。而绩效管理强调对工作的全面理解、认识和把握。实施绩效管理,就要求监狱各级领导善于摆脱具体事务,抓大局、抓方向、抓重点。
    2.目标设立切忌“假、大、空”。应当说,监狱系统存在目标“假、大、空”现象。以安全工作为例,出于各种因素考虑,监狱系统提出了罪犯脱逃、罪犯非正常死亡等零指标。但是,这些目标的实现,不仅受制于警力保障、监管设施、社会环境等各种因素,而且从唯物辩证主义的观点来看,也是不可能完全避免的。纵观古今中外的各国监狱,尚未发现有哪个监狱不发生罪犯脱逃事件的。因此,设定这些无法保证实现的目标,貌似严格,其实根本不科学。而绩效目标的设立,强调对各种制约因素的考量。实施监狱绩效管理,就必须科学合理地设立目标。
    3.目标设立要确保与使命相一致。目标与使命不一致的现象在监狱系统同样存在。比如在教育改造工作方面,就设立了考试通过率、获证率等考核指标。而监狱要提升罪犯改造质量,关键在于更丰富的教育内容。罪犯能否改好,还有赖于罪犯主观意愿、接受能力等方面因素。这种考核指标也导致了假数据的出现。相反,近年来提出的刑释人员重新犯罪率,就是目标与使命相一致的典型。
    4.绩效管理包括绩效考核,但不仅仅是绩效考核。因此,实施监狱绩效考核,不能仅仅把过去的考核制度改个名称,换汤不换药,而是要从提高绩效的角度完善考核制度,提高考核的针对性和有效性。
    5.绩效管理是一个动态过程。绩效管理强调对工作的持续跟踪和反思,不仅仅是设定目标、考核目标的简单流程,还包括在实现目标过程中的干预,以及对监测和考核结果的分析,对目标的修正等过程。因此,实施监狱绩效管理,不是一劳永逸的过程,需要根据实际情况随时作出调整。